全面贯彻落实新修订的文物保护法 推进文物事业进入依法治理新阶段

文物保护法是中华人民共和国成立后文化领域的第一部法律，是文物领域基础性、综合性、系统性、统领性法律。自1982年颁布实施以来，历经1次修订和5次修正，确立了文物保护基本法律制度，对明确文物管理体制、保障文物安全、促进文物合理利用发挥了重要作用。随着中国特色社会主义进入新时代，文物工作面临新形势新任务新期待，文物领域也出现一些新情况新问题新挑战，为适应新时代文物事业高质量发展需要，文物保护法进行了第二次修订。2024年11月8日，国家主席习近平签署第三十五号主席令，公布修订后的文物保护法，自2025年3月1日起施行，标志着我国文物事业进入依法治理的新阶段。

一、文物保护法修订是深入贯彻落实习近平文化思想，推动文物事业高质量发展的必然要求

党的十八大以来，习近平总书记站在中华民族永续发展、中华文明永续传承的战略高度，系统谋划部署文物和文化遗产保护传承工作，提出一系列新思想新观点新论断，为做好新时代新征程文物保护工作，提供了强大思想武器和科学行动指南。习近平总书记指出，历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位。要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承历史文脉，处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。要认真贯彻落实党中央关于“保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来”的工作要求，全面提升文物保护利用和文化遗产保护传承水平。要制定“先考古、后出让”的制度设计和配套政策，对可能存在历史文化遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得使用。要加强文物保护总体规划，统筹抢救性保护和预防性保护、本体保护和周边保护、单点保护和集群保护，维护文物资源的历史真实性、风貌完整性、文化延续性，筑牢文物安全底线。要挖掘文物和文化遗产的多重价值，传播更多承载中华文化、中国精神的价值符号和文化产品。

为加强城乡建设中的文物保护，严格落实“保护第一”要求，新修订的文物保护法确立“先调查、后建设”“先考古、后出让”制度。明确在旧城区改建、土地成片开发中，县级以上地方人民政府应当事先组织进行相关区域内不可移动文物调查，未经调查，任何单位不得开工建设，防止建设性破坏；在可能存在地下文物的区域，县级以上地方人民政府进行土地出让或者划拨前，应当由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位进行考古调查、勘探。两项制度为城市开发建设中的文物安全保驾护航，推动文物保护与经济建设的协调发展。

中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确指出，“涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。”《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》规定，强化文物资源系统保护的空间管控，将不可移动文物空间管控的规划要求纳入国土空间规划“一张图”监督实施。新修订的文物保护法确立不可移动文物保护规划制度，为推动“多规合一”体系建设完善，提升文物系统性保护作出顶层设计。明确规定县级以上地方人民政府文物行政部门根据文物保护需要，组织编制本行政区域内不可移动文物的保护规划，经本级人民政府批准后公布实施，并报上一级人民政府文物行政部门备案；全国重点文物保护单位的保护规划由省、自治区、直辖市人民政府批准后公布实施，并报国务院文物行政部门备案。

近年来，文物工作在传承文明、服务社会、促进发展等方面的作用日益凸显，但仍存在文物价值挖掘阐释不够、文物资源开放程度不高、社会参与不够等问题。新修订的文物保护法着眼于文物价值挖掘阐释和合理有效利用，明确支持和规范文物价值挖掘阐释，发挥文物在增强历史自觉、坚定文化自信、铸牢中华民族共同体意识、提升中华文化传播力影响力中的重要作用。鼓励文物利用研究，在确保文物安全的前提下，坚持社会效益优先，有效利用文物资源，提供多样化多层次的文化产品与服务，鼓励文物保护单位和博物馆有序开放，要求博物馆、纪念馆、文物保管所、考古遗址公园等单位加强对文物价值的挖掘阐释，开展有针对性的宣传讲解，发挥文物在提供公共文化服务，更好满足人民群众的美好生活需要中的重要作用。支持开展考古、修缮、修复、展览、科学研究、执法、司法等文物保护国际交流合作，发挥文物在增进人类文明交流互鉴、构建人类命运共同体中的重要作用。

二、文物保护法修订是巩固文物事业改革发展成果，提升文物工作法治化、规范化、制度化水平的重要举措

2002年文物保护法第一次修订以来，文物保护状况不断改善，保护成效彰显。文物普查调查深入推进，进一步明晰文物资源家底。文物保护意识不断增强，各地将文物安全纳入考核评价体系，社会力量参与文物保护方兴未艾，流失文物追索返还工作成绩显著。为建设文化强国，对标贯彻新发展理念、构建新发展格局，客观上需要将文物工作取得的历史性成就和宝贵经验上升为法律制度，系统完善文物法律制度框架，进一步发挥文物法治建设引领新时代文物事业高质量发展的重要作用。

文物普查是国情国力调查的重要组成部分。我国第一次全国文物普查从1956年开始，对全国文物状况有了基本了解。在此基础上，1961年国务院公布第一批180处全国重点文物保护单位。第二次全国文物普查自1981年开始，规模大、时间长、调查内容广泛，建立了较为全面的文物档案，文物保护管理水平得到提升。2007年至2011年，国务院组织实施第三次全国文物普查，全国共登记不可移动文物766722处，基本查清了全国不可移动文物资源家底，为后续文物保护工作提供了依循。2012至2016年，国务院开展第一次全国可移动文物普查，登记国有可移动文物1.08亿件/套，相应加强了馆藏文物保护管理。国家文物局组织开展石窟寺专项调查，公布国家级长城重要点段名单，完成黄河、长江流域文物资源调查。新修订的文物保护法根据我国文物普查和专项调查工作实际，从法律层面明确了文物普查调查制度，为推进文物全面保护、系统保护、整体保护，精细化、科学化制定文物保护利用政策制度提供有力支撑。

流失海外的中国文物是我国历史文化遗产不可分割的组成部分，聚散离合，牵动着中华儿女的心弦。我国不断加强流失文物追索返还工作，已实现48批次2113件（组）文物艺术品回归祖国。

新修订的文物保护法依据1970年《联合国教科文组织关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》和1995年《国际统一私法协会关于被盗或者非法出口文物的公约》，增加有关内容。一是申明主张收回流失文物的权利。明确国家对于因被盗、非法出境等流失境外的文物，保留收回的权利，且该权利不受时效限制。明确我国流失文物追索返还工作机制，规定国务院文物行政部门依法会同有关部门开展追索。二是积极履行国际公约义务。明确国家加强文物追索返还领域的国际合作，将外国政府、相关国际组织按照有关国际公约通报或者公告的流失文物，纳入禁止买卖文物的范围；对非法流入中国境内的外国文物，根据有关条约、协定、协议或者对等原则与相关国家开展返还合作，体现负责任大国形象。

根据文物保护法规定，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。近年来，部门统筹协作推进文物保护不断深化，全国文物安全工作部际联席会议机制、流失文物追索返还部际协调机制充分发挥作用。地方党委政府压实主体责任，31个省份均将文物安全工作纳入考核评价体系。文物保护志愿者、社会组织以及非国有博物馆、民间文物收藏队伍等不断壮大。文物宣传广受关注，人民群众参与热情持续高涨。逐步构建起党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、全民共享的文物保护格局。新修订的文物保护法进一步强化责任落实，强化政府和相关部门职责，明确文物领域有关从业主体行为规范，增加新闻媒体宣传报道和舆论监督职责，明确检察机关可提起公益诉讼。健全社会参与机制，调动社会力量参与文化遗产保护的积极性，鼓励基层群众性自治组织、志愿者等参与文物保护。

三、文物保护法修订是推动文物领域治理体系和治理能力现代化，引领文物事业可持续发展的有力保障

科技创新是文物事业高质量发展的核心动力。从考古发掘到文物保护修复，从价值阐释到展示传播，从文物日常管理到安全风险防范，都离不开科技支撑。《“十四五”文物保护和科技创新规划》对推进文物保护科技创新作出整体部署。由中央宣传部等13个部门联合印发的《关于加强文物科技创新的意见》，进一步增加对文物保护科技工作的政策供给。国家文物局启动实施中华文明探源工程等重大科技项目，突破了土遗址、丝织品、壁画等文物保护关键技术，设立40家重点科研基地聚焦文物科技前沿课题。新修订的文物保护法明确国家鼓励开展文物保护的科学研究，推广先进适用的文物保护技术，提高文物保护的科学技术水平。加强文物保护信息化建设，鼓励开展文物保护数字化工作。加大考古、修缮、修复等文物保护专业人才培养力度，健全人才培养、使用、评价和激励机制，为文物事业高质量发展提供有力支撑。

文物是不可再生的文化资源，文物安全是文物保护的红线、底线和生命线。近年来，国家文物局认真落实党中央、国务院决策部署，完善打击防范文物违法犯罪联合工作机制，提升主体责任落实和安全防范能力，遏制文物违法犯罪活动。为最大限度确保文物安全，新修订的文物保护法从五个方面加大行政违法行为处罚力度，与刑事责任、民事责任、处分责任等，共同织牢织密文物安全保护网，增强法律威慑力。一是细化处罚层级，按照过罚相当的原则，区分不同幅度的行政处罚措施。二是大幅提升罚款金额，对造成文物损坏且情节严重的违法行为，将最高罚款额增加到单位最高罚款1000万元。三是完善行政处罚种类，增加警告、通报批评、责令承担文物修缮复原费用、限制业务活动、降低资质等级、吊销许可证书等，提升行政处罚实效。四是明确文物行政执法措施，明确文物行政部门在依法实施监督检查时可以采取的行政强制措施，为开展文物执法活动提供法律依据。五是细化处罚对象，明确单位违反文物保护法规定受到行政处罚，情节严重的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员都要处以罚款。

法律的生命力在于实施。要深刻认识文物保护法修订出台的深远意义和重大影响，推动文物保护法贯彻实施。一是全面落实法律规定的重要制度。贯彻文物工作方针和工作要求，做好文物普查调查和认定公布，落实文物保护单位“四有”、馆藏文物定级建档等工作要求。严格落实“先调查、后建设”“先考古、后出让”制度。制定不可移动保护规划，加强未定级不可移动文物保护力度。加强文物整体保护，依法划定地下文物埋藏区和水下文物保护区。加强馆藏文物、民间收藏文物以及文物进出境管理。落实文物执法要求，明确行政处罚自由裁量权标准。二是全面落实法定职责和法律责任。各级党委政府要对标法律规定，严格履行保护文物主体责任，各级人民政府文物行政部门严格落实监管责任，有关部门在各自职责范围内加大执法力度，司法机关依法办理各类文物违法犯罪案件，确保法律责任落地见效，切实增强法律的刚性和权威性。三是深入推进普法宣传教育。加强文物保护法律培训，发挥领导干部示范作用，提升执法司法人员以及文物领域相关从业人员熟练掌握和运用法律的能力水平。开展系列普法宣传，推动全社会形成依法保护文物的浓厚氛围。四是进一步完善文物保护法律体系。继续推进配套法规规章制修订工作，将文物保护法确立的主要原则制度予以细化。做好与新修订的文物保护法不一致、不衔接的法规、规章和行政规范性文件清理工作，推动文物保护法律体系更加衔接协调、系统完备。为推进文物事业高质量发展，谱写中国式现代化文物新篇章提供更加坚实的法治保障。

（原文刊载于《民主与法制》周刊2024年第46期）